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检察机关如何守护海洋生态环境服务和保障自由贸易港建设

来源: 网络 2018-09-30 加入收藏 46

  【内容摘要】近期中央批准海南建设自由贸易实验区和探索建设自由贸易港,生态环境是海南建设自由贸易实验区和自由贸易港的重要依托和基本条件。海南省三沙市管辖除海南岛近岸海域外约200万平方公里的海域面积,辖区涵盖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其附近海域,可见保护海南省海洋生态环境重点在三沙。本文结合三沙检察工作实际,从履行检察职能为切入点,努力把握破坏海洋生态环境犯罪特点,浅析保护海洋生态环境面临的问题,并提出意见及建议,望对解决破坏海洋生态环境犯罪难点,加强海洋生态环境的保护力度,维护海洋权益,服务和保障海南自由贸易港建设有所帮助。 

  【关键词】自由贸易港  检察机关  海洋  生态环境 

  近期出台的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》明确“赋予海南经济特区改革开放新使命,建设自由贸易实验区和中国特色自由贸易港,提出海南要建设自由贸易实验区和探索建设”,并提出“加强海洋生态文明建设,加大海洋保护力度,加强海洋权益维护”和“加强对海洋生态环境的司法保护”。生态环境是海南建设自由贸易实验区和中国特色自由贸易港的重要依托和基本条件,海南的生态环境是其最大优势”。随着海洋经济的发展,长期以来人们无节制和使用掠夺式的猎捕方式捕捞,对海洋资源的过渡开发和生态环境破坏,海洋生态环境面临着前所未有的威胁,不容乐观,南海海洋生态环境正在失去其原有的优势。三沙市管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其附近海域,管辖海域面积约200万平方公里,是全国管辖海洋面积最大的市,检察机关应发挥其法律监督职能作用,加强海洋生态环境的保护力度,维护海洋权益,加强对海洋生态环境的司法保护,服务和保障海南自由贸易港建设。 

  一、三沙海洋生态环境状况 

  三沙市大部分是“蓝色国土”,有着200多万平方公里的海域,三沙市所辖海域辽阔,岛礁众多,承担着海南省发展海洋强省和探索建设自由贸易港的重任。国家海洋局南海分局发布的2012年至2016年《南海区海洋环境状况公报》表明近五年来,南海中南部中沙群岛及南沙群岛周边海域环境状况保持良好,海水各监测要素均符合第一类海水水质标准。但是,三沙海洋生态环境遭到人为破坏,生态系统健康状况不容乐观。我国环境保护部发布《2016年中国环境状况公告》显示南海近岸海域水质良好,与2015年持平。但一类海水比例为,比2015年下降个百分点;劣四类为,比2015年上升个百分点。 

  海洋渔业生态物种和资源日趋衰退。境外渔船在西沙群岛海域采取投毒、电击、爆炸等破坏性捕鱼手段非法捕鱼,我省一些渔民在中南沙海域采挖凤尾螺、砗磲贝,捕捉海龟、玳瑁等海洋保护动物,使南海一些珍贵动物海龟、玳瑁、砗磲和经济价值高的鱼、虾、贝、海参等遭到大量捕捉和过度捕捞,海洋生态系统平衡受到影响。由于不合理的开发和利用,很多物种已濒临灭绝,诸如蓝鲸、长须鲸已基本绝迹。据一些渔民讲,过去在产卵季节海岛沙滩上到处可以见到上岸产卵的海龟、玳瑁,现在几乎很少见到,南沙群岛海域活体砗磲贝数量也在明显减少。现在鱼的种类在减少,捕到大鱼很难,以前一网捕鱼量可以达到上千斤,现在往往只有几百斤。 

  西沙海域生态系统健康状况总体欠佳,尤其是出现珊湖礁上造礁石珊瑚大面积死亡现象,岛礁均出现了不同程度的岸线侵烛,个别岛均岸线侵烛情况比较严重。而且渔民破坏性的捕捞方式使得生态环境日趋恶劣,物种数量锐减,生态与环境受到严重威胁。如由于过度滥捕,长棘海星的天敌生物大法螺和鱼类等的数量锐减,导致长棘海星无节制地大面积暴发,己对西沙群岛珊湖礁生态系统造成了毁灭性的破坏,随之西沙群岛海洋生态系统也面临海洋生物资源日益匮乏的窘境。1984年以前西沙活珊瑚覆盖率均很高,永兴岛可达到70%,到了2016年覆盖范围在~期间,平均值为。海南省海洋与渔业厅发布2012年至2016年《海南省海洋环境状况公报》表明西沙群岛的珊瑚礁生态系统一直处于亚健康状态。《2015年海南省海洋环境状况公报》指出海南岛东海岸和西沙海域珊瑚礁生态系统呈亚健康状态是受自然和人类活动长期影响的结果。其中,人类活动主要有近年来海岸工程建设、旅游观光业的发展、水族贸易和工艺品行业的开采、水质污染、过度渔业捕捞等。 

  二、检察机关保护海洋生态环境措施 

  三沙两级检察院自成立以来,充分履行法律监督职能,结合三沙海域特点,不断探索,大胆创新,依法打击破坏海洋生态环境犯罪,有力维护南海海洋权益和海洋生态环境。 

  (一)依法打击破坏海洋生态环境的各类刑事犯罪。自三沙两级检察院先后成立以来,共审查办理破坏海洋生态环境犯罪18件132人,其中审查逮捕案件11件21人,审查起诉案件7件111人,依法打击海上侵权侵渔、非法猎捕、杀害、收购、运输珍贵、濒危野生动物和以破坏性手段非法捕捞作业等破坏海洋生态的犯罪。如2015年依法起诉涉及24只国家二级保护动物绿海龟的非法收购、运输珍贵、频危野生动物罪一案,对非法捕猎三沙珍贵濒危野生动物的行为起到了有力震慑。 

  (二)建立保护海洋生态环境的生态检察长效工作机制。一是通过与海警等部门联席座谈、案例研讨等工作形式,针对海洋刑事犯罪的特点,深入研讨破坏海洋生态环境的犯罪构成、案件类型、办案难点等,为准确依法打击破坏海洋生态刑事案件尊定基础。如死体砗磲入刑海南乃至全国都没有判例,对于犯罪构成、证据的条件和办案难点等都需要深入研究探讨。二是通过提前介入破坏海洋生态刑事案件,充分发挥检察机关引导侦查取证的作用,规范侦查机关办案程序、证据收集的合法性,确保破坏海洋生态刑事案件依法正常进入诉讼程序。如2017年提前介入三宗非法采挖砗磲案,及时引导海警侦查取证,保证了案件质量,为有效打击破坏海洋生态刑事案件提供司法保障。三是积极与海洋生态管理职能部门形成环境执法联动机制,除了通过联席会议、信息通报等联动外,还海上现场跟船执法,达到法律监督、侦查指导与海上现场执法办案同步,形成海洋生态环境保护联动合力。 

  (三)积极开展保护海洋生态法律宣传。通过陈列法治宣传展板、发放法治宣传册、现场案例讲解、提供法律咨询服务等形式,向渔民、驻岛官兵和群众讲解宣传海洋生态环境保护法律知识,引导渔民依法开展海洋生产作业,增强渔民、驻岛官兵和群众对珍贵、濒危海洋野生动植物保护的法律意识,不断提升渔民、驻岛官兵和群众对海洋生态环境的保护观念。在2017年7月三沙设市五周年之际,三沙检察机关联合三沙市人大、三沙两级法院在永兴岛举办了海洋生态司法报告法律知识宣传活动,取得了良好的社会效果。到琼海潭门镇以案释法,引导船老板依法开展海洋生产作业,保护海洋生态环境。 

  (四)加强海洋生态环境保护专项调研力度。三沙检察机关结合南海特殊地位和情况,通过在工作中不断深入调研,准确把握三沙检察工作的特殊规律,不断探索南海生态保护司法机制。多次牵头海警、边防、综合执法支队和国土等职能部门及相关专家,围绕珊瑚礁生态保护、外国渔船南海侵权侵渔和海洋珍贵、濒危野生动植物司法保护等问题探讨,并多次分赴西沙永乐群岛、宣德群岛等岛礁及其海域调研,撰写形成了《西沙群岛珊瑚礁生态保护》、《南海权益的行政法与刑法保护》等多篇调研文章,并针对三沙海洋生态环境保护领域的突出问题,向海洋生态管理职能部门提出共30余条合理化工作建议,有效推动了生态检察工作纵深发展。其中《西沙群岛珊瑚礁生态保护》一文获2015年第十届“泛珠三角合作与发展法治论坛”优秀论文三等奖,为南海生态保护检察司法维权提供了有价值参考。 

  三、检察机关保护海洋生态环境的意见及建议 

  (一)配齐配强三沙检察机关机构和人员。随着海南建设自由贸易实验区和探索建设自由贸易港的步伐不断加快,三沙海域民商事案件、行政诉讼案件也将会迅速增长,检察机关要加强对法院审判案件的监督。随着南海维权力度的加大,破坏海洋生态环境刑事犯罪、涉外刑事案件将会逐渐增多。根据三沙市管辖海域面积大,岛礁分散和船务工作任务重、责任大的实际情况,建议设立船员公务检察室、驻岛检察室等内设机构。三沙检察机关要结合南海岛礁“高温、高湿、高盐、高辐射”的特殊困难,守护南海岛礁及其海域安全的特殊职能需要,也要根据三沙检察机关近年逐渐增长的业务实际和新增检察业务工作需要,把握好最高检、省委、市委高度重视三沙两级检察院组织机构建设的机遇,逐步增加编制、健全机构,增强人员,不断提升三沙检察工作的整体效能。 

  (二)增强海洋意识。在三沙检察机关开展的“检察业务大讲堂”学习活动平台中融入海洋知识内容,强化检察干警海洋认识,认识海洋生态环境的重要性。组织开展丰富多彩海洋活动。可以通过组织有关海洋知识讲座、海洋知识竞赛,组织观看三沙海洋宣传片、图片展、海洋博物馆等活动增强海洋意识。加大海洋生态保护知识的宣传。不少渔民对破坏海洋生态环境犯罪缺乏正确认知,对罪与非罪的界限认识模糊,容易受利益驱使实施破坏海洋生态环境的犯罪行为。应通过开展广泛的法治宣传教育,引导人们自觉抵制破坏海洋生态环境的行为,使靠海为生的渔民正确认识人类与海洋环境的关系,清楚可能涉嫌犯罪的海上生产作业方式和行为,意识到保护海洋生态环境的重要作用和意义,主动使用合法合规的方式进行海上生产作业,自觉保护海洋生态环境。 

  (三)加强行政执法监督力度。一是建立和完善“两法衔接”基本制度。建立联席会议制度,与海上行政执法机关、海警定期或不定期召开工作联席会议,沟通情况,统一认识,共同研究对破坏海洋生态执法中遇到的新情况、新问题,协调解决重大疑难问题;建立信息共享机制,定期共享行政处罚、移送案件、立案侦查和逮捕、起诉、判决等情况;建立情况通报制度,相互通报一个时期我国南海发生非法捕捞、破坏海洋生态等情况,研究制定预防和打击上述犯罪的措施,共同保护海洋生态环境。二是建立和完善检察机关的监督机制。建立检察机关提前介入办理行政执法案件的制度。当海上行政执法机关在查处破坏海洋生态案件,难以确定罪与非罪界限时,可以请求检察机关派员参加案件讨论,并提供适用法律的相关建议。有必要检察机关可以介入海上行政执法环节,对行政机关的执法行为进行程序监督,督促行政执法机关依法行政,及时移送涉嫌破坏海洋生态环境犯罪案件进入司法程序。三是加强公益诉讼保护海洋生态环境。三沙检察机关要结合三沙实际,逐步推进公益诉讼工作,重点突出排查、办理海洋生态环境和资源保护中侵害国家利益和社会公共利益的行为违法或不作为的案件、破坏生态环境和资源保护损害社会公共利益的案件,维护国家利益和社会公共利益,有效保护海洋生态环境。 

  (四)强化刑事法律监督工作。一是加强对破坏海洋生态刑事案件的立案监督工作。虽然在办理破坏海洋生态刑事案件中存在发现难的问题,但查扣到已达立案标准且性质恶劣,特别是外国人非法进入我国南海海域非法捕捞、破坏海洋生态,性质恶劣如多次作案涉及犯罪的刑事案件,加强监督侦查机关对的上述案件立案侦查,进入刑事司法程序。二是加强对侦查取证活动的监督,针对破坏生态案件取证难的现实状况,三沙检察机关要适时提前介人重大、疑难、复杂案件, 引导侦查取证。结合三沙管辖海域面积巨大及调查取证难、现场勘验难、船舶搜证难的特点,与海警协商建立远程提前介入网络视频系统,海警在海上现场办理刑事案件过程中,检察机关时时通过该系统直观了解现场情况,远程引导侦查机关调查取证,固定证据。 

  (五)强化海洋生态环境刑法保护。一是构建严厉打击海洋环境犯罪的罪名体系。对于海洋生态环境破坏行为而言,仅仅依靠行政惩治手段已经严重滞后于破坏行为的发展态势,与我国严格保护海洋生态环境的政策不符,也同刑法所具有的法益保护功能相冲突,国家应该考虑构建严厉打击海洋环境犯罪的罪名体系。二是完善与海洋环境资源犯罪相关的法律法规。环境资源犯罪的重要特征就是其行政从属性,刑法中规定的海洋环境资源犯罪一般都以违反一定的行政法规为前提和基础。当前我国涉及的法律法规制度过多,在构建严厉打击海洋环境犯罪的罪名体系的同时,也应当完善与海洋环境资源犯罪有关的行政法规,如海洋行政管理法规和治安管理法等。三是解决刑事司法解释相冲突的规定和模糊不清在司法实践中难以操作的规定,如前文所述“造成生态环境严重损害的”的标准不明确、海洋环境犯罪司法标准未统一、污染环境罪未区分主观罪过问题。 

  (六)深入调研。面对破坏海洋生态行为发现难、案件取证难、涉案物资司法鉴定难等问题,三沙检察机关要做好探索调研,深入南海岛礁及其海域,了解各执法机关执法情况,研究破坏海洋生态环境多发性案件的形成原因和特点、在茫茫大海如何开展刑事法律监督和行政执法监督、如何有效取证和鉴定等问题,探索适应海上执法取证等有效保护海洋生态环境的方法,向相关职能部门提出有建设性的检察建议,为完善保护海洋生态环境法律体系适应我国广大海域提供参考依据。

  (作者单位:三沙市人民检察院)

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